اینکه هدف از تدوین یک قانون سر هم کردن تعدادی جملات شعار گونه یا آرمان گراینه و سرشار از جملات حاکی از حسن نیت به صورت بند هاو تبصره های مختلف نیست. همچنین قرار دادن عباراتی مانند "دولت مکلف است ..."و یا "دولت موظف است..." فلان نوع کار را انجام دهد و یا فلان کالاو یا خدمت را ارائه دهد و از قبیل این نوع عبارتها به معنی انجام شدن کار و ایجاد دست آورد نیست. به خصوص مشاهده شده است که در نتیجه تصویب هر قانون معمولآ یک سازمان، اداره، دفتر و یا نهاد اداری جدید ایجاد می شود. بر اساس قوانین جدید در وزارت خانه ها و ادارات موجود روش ها و رویه های جدیدی پایدار می گردد.

پیچیدگی مراحل اداری و سردر گم شدن مردم در دستگاهها و حتی مشاهده بعضی زمینه های فساد اداری را می توان به مجموعه بزرگی از قوانین تصویب شده طی یک صد سال اخیر نسبت داد که چون کلاف سر در گم بر سیستم اداری و بوروکراسی پیچیده شده است. فساد اداری بعضآ مربوط به مواردی است که یک کارمند با دریافت پول، بخشی از قوانین و رویه های اداری موجود را نادیده گرفته و مشکل ارباب رجوع را حل می کند. به همین دلیل نیز رشوه اداری را در کشور های جهان سوم نوعی روغن کاری و روان سازی مراحل اداری تلقی می کنند. طبعآ اینگونه زمینه ها فقط از طریق برداشتن قوانین فسیلی، مقررات زدائی، و روال های مبتنی بر آنها قابل رفع است. به دلیل وجود همین قوانین در هم ریخته است که توصیه های مربوط به بهبود روابط اداری و توصیه به "رسید گی به کار مردم " و توصیه های از این دست به نتیجه ای نمی رسد. به دفعات از تریبون های مجلس شورای اسلامی شنیده می شود که چرا دستگاههای اداری به مشکلات مردم رسیگی نمی کنند و امور مردم را به تعویق می اندازند و چرا روالهای اداری طولانی پر زحمت و تاخیری است؟ لکن همان نمایندگان نیز با سرعت و به صورت تمام وقت مشغول بررسی و تصویب لوایح و طرحهای جدید هستند و به حجم قوانین موجود می افزایند. کمتر مشاهده می شود که در این فراگرد تمام قوانین گذشته و فسیل شده مورد بازنگری و کنکاش قرار گرفته و مجموعه های قوانین از طریق تصیحیح و تقویت یا ابطال در حد معقولی کنترل شود.  متاسفانه تعجیل در تصویب قوانین جدید سبب شده که یک عبارت به برخی قوانین مصوب اضافه شود مبنی بر اینکه "کلیه قوانین مغایر ملغی می گردد" این عبارت بیش از آنکه مسئله ای را حل کند به ایجاد مسئله جدید منجر می شود. چه اینکه مجموعه ای از قوانین نیم مرده و نیم زنده در مجموعه قوانین کشور ایجاد می کند و تفسیر کلمه "مغایر" را نیز به عهده نظام بوروکراسی وا می گذارد. بحث جزئیات این امر جایگاه خاص خود را می طلبد.

هدف متن حاضر بررسی قوانین مرتبط با بخش مسکن است. مشخصآ قوانینی که هدف آنها در زمانهای مختلف دفع و یا کاهش مشکل مسکن بوده است مورد بررسی قرار می گیرد. با توجه به بحران اخیر مسکن لایحه ای تحت عنوان " لایحه سامان­دهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن " به مجلس شورای اسلامی ارائه شده که یکی از اقدامات دولت نهم برای حل مشکل مسکن بوده است. در گزارش حاضر ابتدا قوانین یکصد سال اخیر مرور شده و چند نتیجه گیری از این قوانین ارائه می شود. سپس لایحه و قانون جدید مورد بررسی قرار می گیرد.

ضوابط عمومی برای ارزیابی لوایح قانونی

اولین پرسش که در مورد یک لایحه قانونی خصوصاً در حیطه مسائل اقتصادی- اجتماعی مطرح  می شود این است که این لایحه قرار است چه مشکلی را از مشکلات کشور و مردم حل کند؟ طبعاً یک لایحه قانونی در قسمت­های مقدماتی و تعریف هدف خود بایستی یک تعریف دقیق از مشکل موردنظر را ارائه نماید. همچنین لایحه ارائه شده در هر زمینه که باشد بایستی چارچوب و سازه منطقی قابل درک و پیگیری را در مورد چگونگی سازمان­دهی، اجرا، نظارت و قانونمندی و مراحل قضائی مربوط ارائه نماید. آنچنانکه ترسیم آن ساختار توسط هر فرد کارشناس و یا مجری که قرار است از این قانون بهره بگیرد یا آن را سرلوحه تصمیم­های اجرائی و نظارتی و ارزیابی خود قرار دهد مشخص و روشن باشد. پس از تدوین ساختار منطقی که استخوانبندی یک لایحه را تشکیل می­دهد وظیفه نهائی تدوین کننده تبدیل آن ساختار به عبارت­ها، مواد، تبصره­ها و گزاره­های حقوقی است. در غیر   این­صورت نوشتن مواد قانون، تبصره­ها و مانند آن به جز ارائه یک مجموعه در هم ریخته و غیرمنسجم نتیجه­ای نخواهد داشت. نکته­ای که مطرح می­شود این است که هر چقدر هدف تنظیم کنندگان یک لایحه هدف خیر و یا هدف متعالی باشد تا مادام که ضوابط علمی مربوط به نوشتن یک لایحه قانونی رعایت نشود نتیجه حاصله از آن لایحه ممکن است نتیجه مورد نظر نباشد، بلکه نتیجه معکوس حاصل شود. با توجه به این مقدمه ضروری است هر لایحه جدید را ازچند منظر موردبررسی قرار داد:

  1. آیا لایحه ای که قرار است قانون شود در جهت تقویت یا تضعیف حقوق و آزادی های اساسی مردم است؟ این ضابطه مهمترین پرسش در مورد هر لایحه است و اولین وظیفه اخلاقی نمایندگی مردم پاسداری از حقوق و آزادیهائی است که هر قانون اساسی برای مردم به رسمیت شناخته است.

  2. آیا لایحه ای که قرار است قانون شود  نهایتآ چه ساز و کار های نهادی و اجرائی را بر قرار می کند و چه رویه های اداری را پایدار می نماید. آیا این رویه ها به تصلب سیستم اداری و ایجاد  محدودیت ها و مزاحمت های جدید برای مردم می انجامد یا گشایش و آسایش بیشتری فراهم می نماید؟ در این مورد نکته قابل تامل این است که لایحه و قانون ناشی از آن آیا خود یک سازه منطقی است و ساختار درونی آن دچار تضاد و ابهام های گوناگون نیست؟

  3. تاثیر این لایحه بر تخصیص منابع در جامعه و توزیع امکانات و قدرت اقتصادی و سیاسی چگونه است؟

  4. آیا این لایحه و قانون ناشی از آن به کاهش هزینه مبادله در جامعه می انجامد یا به افزایش آن؟ منظور از هزینه مبادله هزینه عقد قرارداد ها و هزینه اعمال آنها است. آیا این قانون هزینه مبادله را از طریق ایجاد بی اطمینانی، باز کردن دست بوروکراسی بر زندگی مردم و مخدوش کردن حقوق مالکیت و پیچیده تر کردن و طولانی کردن مراحل رسیدگی به دعاوی و اختلافات افزایش می دهد؟

در بخش بعدی باتوجه به این نکات قوانین اصلی مربوط به مسکن مرور شده و نتایج حاصله ارائه شده است.

مروری بر تاریخچه قوانین مربوط به مسکن

ردپای قوانین مرتبط با مسکن را می­توان در سه مقطع مهم قانون­گذاری شامل: از زمان مشروطیت تا انقلاب اسلامی، قوانین شورای انقلاب و نهایتآ قوانین مجلس شورای اسلامی جستجو کرد. فهرست این قوانین و شرح مختصر آنها در ضمیمه الف آمده است.شایان ذکر است در این گزارش به عملکرد قوانین برنامه­های توسعه پرداخته نشده زیرا این امر مطالعه در طرح جامع مسکن[1] انجام شده است.

 مسکن یک بخش اجتماعی- اقتصادی است که از تصمیم ها ، شرایط و سیاست های کلان و علاوه بر آن کار کرد های بخشهای مختلف اقتصادی تاثیر می پذیرد. در این مورد مشاهده . وضعیت نابسامان شهرسازی، حاشیه­نشینی، کیفیت ساختمان­ها ی در دست اجرا و وضعیت بازار مسکن- ازجمله افزایش شدید قیمت آن، عدم کفایت بازار مالی مسکن- گویای این واقعیت است.

تدوین کنندگان این گزارش همه مسائل ناشی از وضعیت فعلی مسکن را متوجه قوانین نمی­دانند ولی این ادعا را دارند که پارادیم حاکم بر قانون­گذاری ادوار مختلف در ایران فاقد نگرش جامع به مشکلات اقتصادی و از جمله بخش مسکن بوده و هست.

بررسی شامل قوانین عمده تصویب شده از صدر مشروطه تا کنون است.  تعداد قوانین مهم از زمان مشروطه تا انقلاب اسلامی 27 قانون در 60 سال، شورای انقلاب 7 قانون در 5 ماه و از مصوبات مجلس شورای اسلامی تا سال 1377 تعداد 10 قانون در 18 سال است. به منظور آشنایی بهتر با افکار قانون­گزاران و تصمیم­گیران بخش مسکن، قوانین مهم انتخاب و به ترتیب زمان تصویب منظم شده­اند. سپس مواد قانونی و حائزاهمیت آنها انتخاب و در این گزارش با مختصری توضیح آورده شده­اند.   

به عنوان نتیجه­گیری حاصل از بررسی، مهم­ترین قوانین مصوب مرتبط با بخش مسکن در  سه دوره قانون­گذاری در ایران که در نهایت به شالوده قانونی و مقرراتی امروز مسکن در ایران منجر شده است، می­توان نکات زیر را جمع­بندی کرد:

            1- این قوانین انعکاس دهنده افکار آرمان­گرایانه در دولت­ها و مجالس قانون­گذاری مختلف در ارتباط با بخش مسکن بوده اند، بنحوی که در اکثر این قوانین بدون توجه به امکانات، منابع و محدودیتها، تکالیفی بر شمرده شده است. این اهداف و تکالیف بدون توجه به جنبه­های اجرائی و نیاز به منابع مالی و دیگر منابع تعیین شده است.

            2- در اکثر این قوانین برای دولت بجای ایفای نقش سیاستگذار، نقش اجرائی پیش­بینی شده تا جائیکه دولت خود مستقیماً یا از طریق شرکتهای دولتی و بانکهای دولتی وارد فعالیت احداث، واگذاری و اجاره مسکن شده است. از نظر تاریخی شروع این جنبه از نقش دولت را می­توان پیش­بینی احداث 400 واحد مسکونی در تهران در سال 1326 ذکر کرد که این نقش پیوسته برای دولت در ابعاد مختلف حفظ شده است.

            3- ویژگی دیگری که در قوانین مشهود است، زمینه­سازی دخالت دولت در مکانیزم قیمت­ها شامل قیمت مسکن، مصالح ساختمانی و اجاره بوده و نتیجه این امر نیز مخدوش کردن تخصیص منابع بوده است.

            4- بعضی از قوانین مصوب باعث مخدوش شدن حقوق مالکیت و ایجاد تزلزل در قراردادهای بین افراد شده است.

            5- تلاش دولتها در سازماندهی بازار مسکن از طریق تشکیل تعاونیهای مسکن که عمدتاً ناموفق بوده­اند و همچنین پرداخت انواع سوبسیدها برای فعال شدن بازار مسکن از دیگر ویژگی های قوانین بوده است.

            6- تصویب قوانین مرتبط با زمین از جمله قانون اراضی شهری (مصوب 27/12/1360) که منجر به واگذاری وسیع زمین بین اقشار مختلف جامعه شد ولی عمدتاً منجر به ساخت­و­سازهای خارج از ضوابط قابل­قبول معماری، سازه و شهرسازی شد. این امر سبب شد بسیاری از زمینهای با کیفیت شهر ها برای زمان بسیار طولانی و شاید برای همیشه از چار چوب یک شهر سازی سنجیده خارج شود. علاوه بر این،  روش مزبور به توسعه مساحت شهرها، خدمات­رسانی گرانتر، کیفیت بناهای پائین و شهرسازی تصادفی و ضعیف منجر شد.